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2026年6月，国务院印发《加快农业农村现代化“十五五”规划》（以下简称《规划》），这是“十五五”开局之年指导农业农村发展的纲领性文件。《规划》明确要求“加快发展饲草产业，推动草原畜牧业转型升级，提高奶业竞争力”，而且被写入“增强粮食等重要农产品供给保障能力”的核心章节，标志着草业正式从农业产业链的“配角”跃升为国家战略层面的“要角”。纵观《规划》全文，中国草业正迎来一场覆盖战略定位、产业内涵、发展理念、空间布局、目标体系、技术路径、政策保障的“七维跃升”，必将为草业强国建设注入强劲动力。
长期以来，草业在我国农业产业体系中处于边缘位置，“重粮轻草”“重畜轻草”的观念根深蒂固。此次《规划》在“增强粮食等重要农产品供给保障能力”一节中，将“加快发展饲草产业”与“完善生猪产能综合调控机制”“推进畜禽养殖节本提质增效”“推动草原畜牧业转型升级”“提高奶业竞争力”并列部署，形成了一条清晰的逻辑链条：饲草是节本提质增效的前提，是转型升级的基础，是奶业竞争力的源头。
这一战略定位的升格，有着深刻的时代背景。当前，我国粮食安全的主要压力已从口粮转向饲料粮。据测算，牛羊养殖中每增加1吨优质饲草使用量，可减少约0.3吨精饲料消耗。2024年全国“粮改饲”项目收储优质饲草6277万吨，直接减少精饲料消耗约1270万吨，相当于节约出可观的“养殖用粮空间”。
实践经验表明，种草效率高，采取科学的饲草种植模式，每亩青贮玉米和苜蓿的蛋白和能量产出是籽粒玉米和大豆的2倍左右；种草可改地，饲草种植有助于肥田提高地力，苜蓿每年每亩地可固氮约7公斤，种过苜蓿的耕地转茬种粮食作物可以减少施用氮肥。4年左右苜蓿轮作农作物，低产田单产可提高70%以上，中产田可提高20%以上；喂草能节粮，增加牛羊饲草料中的优质饲草比重，可减少精饲料用量，达到节粮养殖效果；种草能增收，通过以养带种、种养结合，有序推进优质饲草种植，打通种养业循环渠道，可实现种植户增收、养殖户降本的双赢。换言之，发展草业就是“以草代粮、以草改田、化草为粮”，是保障国家粮食安全的战略替代路径。
《规划》将草业置于畜牧业高质量发展的“硬支撑”位置，意味着未来五年，草业不再只是畜牧业的“附属配套”，而是决定畜牧业能否实现节本提质、转型升级的关键变量。这一认知跃迁，将从根本上重塑草业在农业现代化全局中的角色定位，标志着草业从“幕后配角”正式走向“台前主角”。《国家发展改革委 农业农村部国家林草局关于推动饲草产业高质量发展的意见》明确要求，到2030年，全国优质饲草种植面积力争达到1.35亿亩，产量达到1.3亿吨，牛羊优质饲草需求保障率达到85%。
《规划》提出“推进畜禽养殖节本提质增效”“提高奶业竞争力”，并强调做好“畜头肉尾”增值大文章。这背后，是对草产业内涵的全面升维——草业不再仅仅是“种草养畜”的初级环节和简单业态，而是贯通“草-畜-奶”全产业链的“硬通货”，只有优质饲草才能养出健康家畜，只有健康家畜才能产出优质肉奶，只有优质肉奶才能更好维护和促进人民健康，为建设健康中国做出重要贡献。
从产业经济学视角看，草业的“硬通货”属性体现在三个层面：第一，优质饲草是决定牛奶品质的“第一车间”。科学研究证实，苜蓿青贮质量评分每提高一个点，牛奶产量增加0.1千克。内蒙古从“一棵草到一杯奶”的产业实践表明，给高产奶牛饲喂9千克苜蓿干草（占日粮干物质比例37.8%）或4~5.5千克燕麦干草或8千克苜蓿青贮均能取得满意的饲养效果。第二，饲草是连接种植业与养殖业的核心纽带。通过“粮改饲”和种养结合，草业将种植端的土地产出与养殖端的饲料需求精准对接，还可以解决养殖后端的粪污消纳问题，实现了“以养带种、以种促养、农牧循环”的良性业态。第三，草业是农畜产品加工业转型升级的重要抓手。《规划》提出的“畜头肉尾”增值路径，要求从“卖原粮活畜”向“提供餐桌美味”转变，而优质饲草正是这一转变的品质起点。内蒙古天然草原造就了草原羊肉高蛋白、低胆固醇、营养均衡、风味独特：蛋白质含量高（20.6%~21.7%），氨基酸比例平衡性优，多不饱和脂肪酸丰富、矿物质（锌、铁、钙）沉积强，维生素（A、B1、B2、E）多样；胆固醇比参考值低近50%，左旋肉碱含量高；色泽鲜亮红润；嫩度优亦有弹性（剪切力23.6N，弹性0.64）；风味独特富含果香、奶油香、脂肪香、青草香、爆米花香物质；肌苷酸与谷丙氨酸含量高滋味鲜甜协同，持久且层次丰富。
当前，伊利、蒙牛等头部乳企已通过自建规模化优质饲草基地实现“种植-加工-养殖”一体化布局，现代牧业、优然牧业等养殖龙头也在加速构建“草-畜-奶”闭环。草业正从分散的原料供应环节，蜕变为贯通全产业链的价值中枢。
《规划》专设“构建多元化食物供给体系”一节，明确“坚持农林牧渔并举，全方位、多途径开发食物资源”，并提出“壮大林草产业和食用菌产业，开发新型食品资源”。这是“大食物观”在规划层面的系统性落地，而草业正是大食物体系的“压舱石”。
“大食物观”的核心要义是向耕地、草原、森林、海洋要食物，向植物、动物、微生物要热量和蛋白。草业在其中扮演着不可替代的“底座”角色：第一，草业直接产出肉、奶等优质动物蛋白。没有充足的优质饲草，就没有牛羊养殖的提质增效，也就没有肉奶产品的稳定供给。第二，草业通过“以草代粮、化草为粮”缓解人畜争粮矛盾，为粮食安全腾出空间。第三，草业本身也是牧食药赏工业用资源的物质基础。功能性饲草、草原药用草、草原食用草、观赏性草、工业原料草的高值化开发，正在成为新型食物资源开发的重要方向，使“草”成为构建大食物体系的“底座支撑”。
从更深层次看，《规划》将草业纳入大食物体系，意味着对“草”的认知已从“饲料”升华为“食物资源”。这一理念升华，将引导政策资源、科技资源和产业资本向草业加速集聚，草业正在成为保障粮食安全、促进农民增收、保护草原生态、助力农牧山区乡村振兴的重要支柱产业，为构建多元化食物供给体系夯实根基。
《规划》明确提出“稳步推进盐碱地综合利用”“实施新一轮黑土地保护工程”“加强酸化耕地治理”，并在“强化耕地保护和质量提升”章节中强调统筹农用地布局优化。在这些部署中，草被赋予了“急先锋”的战略使命。
我国拥有约15亿亩盐碱地、数亿亩边际土地，这些土地因盐分高、肥力低、水分条件差而难以用于粮食生产，却是优质饲草的天然“用武之地”。紫花苜蓿、田菁、羊草、小黑麦等耐盐碱饲草，不仅能在中重度盐碱地上正常生长，还能通过生物改良降低耕层盐分、提升土壤有机质。研究显示，在河套灌区通过盐碱化草地改良技术，实现了“变废为宝”与土壤质量提升。其中，曾经每亩不足300元的弃耕地，经田菁改良后价值跃升至1200元；灰绿碱蓬利用盐腺排盐机制，使土壤含盐量从0.518%降至0.302%，pH值从10.21降至8.9，地力恢复效果明显。在东北苏打盐碱地种植田菁改良后第三年，土壤pH值下降0.3~0.5个单位，碱化度降低10%左右，容重降低12%，有机质提升10%以上，全氮含量增加15%，土壤改良和肥力恢复显著。
《规划》推动的“以种适地”与“以地适种”相结合策略，为草业打开了全新的发展空间，让草不再局限于传统草原，而是向盐碱地、退化草地、农牧交错区、南方草山草坡区全面挺进。河北省推广的盐碱地草业黄骅模式、宁夏示范的苜蓿水肥一体化技术、内蒙古的“牧草+光伏”复合用地模式，都证明草业在边际土地开发利用中具有独特的生态和生产双重优势。到2030年，全国人工饲草种植面积力争达到1.35亿亩，其中相当一部分增量将来自边际土地的开发。草，正在成为唤醒“沉睡土地”的“金钥匙”。
在区域布局上，国家推行分区施策的现代饲草产业发展格局：东北地区推行种养结合、就近利用模式；华北地区调整玉米利用方式，提升饲草自给能力；西北地区大力发展旱作节水饲草生产，打造全国重要的优质商品苜蓿基地；南方地区推行种养配套，开展草山草坡改良；青藏高寒区改良天然草地，发展豆禾混播，走生态与生产结合的路子。这种全方位的空间布局，将使草从传统草原地带的“地域性作物”转变为覆盖全国多区域的“战略性产业”。
《规划》将“加快农业发展全面绿色转型”作为独立章节，提出“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”“推行农业绿色生产方式”“促进农业生态价值转化”。草业作为连接“生产-生活-生态”的纽带型产业，在促进“三生”和谐中扮演着“主引擎”角色。
在生产维度，草业直接创造经济价值。2025年，全国人工饲草种植面积已达1.16亿亩，饲草总产量超1亿吨，草产品加工企业和合作社突破1500家。仅内蒙古人工饲草种植面积超过2090万亩，饲草与饲用秸秆总量达7500万吨以上，有效支撑了奶业、肉牛产业等畜牧业产业链近5000亿元的产值。在生活维度，草原是牧民生活的家园，草业是牧民增收致富的重要来源。内蒙古、甘肃、宁夏等主产区通过“企业+合作社+牧户”模式，让牧民在草产业链增值中分享收益。在生态环境维度，与农田生态系统相比，草地生态系统的气候变暖潜值降低了43.09%，环境酸化潜值降低了50.27%，富营养化潜值降低了46.78%。在北方，苜蓿年平均防风固沙量是农田的1.5~2倍，相比于种植传统农作物，每年能够减少土壤风蚀8404.6万吨。在牧区振兴维度，草原生态保护补助奖励政策持续实施，草畜平衡制度不断健全。甘肃山丹县入选全国草原畜牧业转型升级项目县后，四年规划总投资3.33亿元，饲草防灾储备能力提升至15万吨，走出了一条“草原增绿、牧民增收”的转型新路。
《规划》提出的“探索农业生态资产确权”“推进农业领域碳交易”等制度创新，为草业的生态价值变现打开了通道。未来五年，草业有望成为农业领域碳汇交易的首批“入市”产业，实现“种草固碳-碳汇交易-反哺产业”的良性循环，真正成为“三生”协同发展的主引擎。
“新质生产力”是《规划》中贯穿全过程的核心概念。《规划》在”强化农业科技和装备支撑”章节中，部署了“加强农业科技原始创新和关键核心技术攻关”“加快推进种业振兴”“推进人工智能运用和智慧农业发展”等重大任务。草业作为兼具种植业、畜牧业、生态学属性的交叉型产业，正成为前沿新兴技术融合应用的“主阵地”。
在种业领域，《规划》提出“梯队培育国家种业阵型企业”“推进生物育种产业化应用”。1987—2025年我国累计登记国审草品种785个，但当前草种对外依存度仍然偏高，苜蓿种子自给率不足70%。“十五五”期间，基因编辑、分子标记辅助选择等生物育种技术将在饲草品种选育中加速应用，耐盐碱、高蛋白、多年生等突破性品种有望实现产业化。到2030年，我国饲草种业水平进一步提升，饲草种子自给率力争达到75%。
在智慧农业领域，《规划》提出“加快农业人工智能技术创新”“健全天空地一体化农业观测网络”。遥感监测、AI产量预测、水肥一体化智能灌溉等技术已在内蒙古、甘肃等主产区实现规模化应用。青海省推动AI技术全链条融入高原特色畜牧业，打造“智慧牧场”——从饲草生产加工到牛羊精准饲喂，再到屠宰销售的全程可追溯，智能化设备将覆盖畜牧业全流程。未来五年，“数字草业”将从概念走向现实，区块链溯源、物联网监测、大数据调度将贯穿草业全链条，带动草业从“经验驱动”向“数据驱动”转型发展。
在农机装备领域，《规划》提出“推进高端智能农机装备研发应用”。《“十四五”全国饲草产业发展规划》指出，到2025年牧草生产与加工机械化率达到65%以上，但草业装备作业效率、可靠性、智能化和成套化水平偏低，自主创新能力不足，通用底盘、关键部件、控制系统等核心技术短板突出。“十五五”期间，新能源动力牧草收割机、智能耕种一体机、精量播种机、无人驾驶自走式多功能收获机、大马力生态修复机等装备的自主研发将提速，为草业现代化提供硬核支撑。
《规划》在“提高强农惠农富农政策效能”一章中，从财政投入、金融服务、土地改革、人才队伍等多维度构建了系统性的政策保障体系。草业作为兼具战略性和成长性的朝阳产业，有望率先成为市场化可持续发展的“试验田”。
财政投入方面，《规划》明确“将农业农村作为一般公共预算优先保障领域”。“十五五”期间，草原畜牧业转型升级、多年生人工草地建设等国家战略项目投入力度将持续加大。金融服务方面，《规划》提出“加大农业农村中长期贷款投放力度”“发展农村数字普惠金融”。探索推进土地经营权、大型种植机械抵押贷款，鼓励开展饲草种植保险，草业的融资渠道正在拓宽。土地政策方面，《规划》要求“完善耕地用途管控制度”，支持合理利用耕地发展优质饲草种植，积极利用盐碱地等拓展饲草生产空间，长期困扰草业的“用地难”问题有望得到系统性破解。
更值得关注的是，《规划》提出的“探索农业生态资产确权”“推进农业领域碳交易”等制度创新，为草业开辟了全新的价值变现通道。草业碳汇一旦纳入全国碳排放权交易市场，将形成“种草—固碳—交易—增收”的市场化闭环，使草业从“政策输血”走向“自我造血”。到2030年，饲草生产、加工、储存、流通、销售全产业链一体化发展的格局基本形成，饲草产业质量效益和竞争力明显提升。
从“十四五”的“起步探索”到“十五五”的“全面跃升”，中国草业正站在历史性的转折点上。《加快农业农村现代化“十五五”规划》以七个维度的系统性升格，为草业描绘了一幅从“边缘”到“前沿”、从“附属”到“支柱”、从“传统”到“现代”的跃升路线图。战略定位升格，让草业有了“位”；产业内涵升维，让草业有了“价”；发展理念升华，让草业有了“根”；空间布局升迁，让草业有了“地”；目标体系升阶，让草业有了“向”；技术路径升级，让草业有了“翼”；政策保障升档，让草业有了“盾”。
展望2030年，随着《规划》各项部署落地见效，中国草业有望实现优质饲草产量突破1.3亿吨、饲草种子自给率达到75%、草业全链条产值迈向万亿级的跨越式发展。草业强，则牧业强；草业兴，则牧区兴。在农业农村现代化、农业强国建设的新征程上，草业的“七维跃升”必将写下浓墨重彩的一笔。
（作者：林克剑 中国农业科学院草原研究所所长、党委副书记）
