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奶业是落实大食物观、保障国民营养健康的重要民生产业。综合考虑国家战略要求与产业本真属性和现实问题，奶业高质量发展应具有效率、安全、绿色、共享、竞争、韧性六方面特征。然而，当前中国奶业面临严峻形势，影响高质量发展的结构性、制度性问题凸显：资本化超大规模养殖模式制约资源产出效率、种养分离与减排激励不足挑战绿色低碳发展、产业因产品高端化与产业链利益分配失衡偏离民生属性、系统韧性的内在基础与外在保障都趋于弱化、垄断格局和垄断权力缺乏规制阻碍有效竞争、产业政策缺乏一致性和精准性。为实现奶业高质量发展，要将保障社会牧场生存置于核心位置，提高政策精准性和效能；要以放宽加工准入和加工主体多元化为突破口打破垄断局面，优化产业格局；要以适度规模家庭养殖为着力点增强产业民生属性和提升资源效率；要以乳企自有（控股）牧场为重点强化产能调控能力，提升产业系统韧性。
文章来源：
《经济纵横》2026年第4期，原文标题《大食物观背景下奶业高质量发展的内涵、问题与应对》。推文中个别地方有删减调整。
奶业是保障城乡居民食物消费和营养健康的重要产业，加快奶业发展是落实大食物观、构建多元化食物供给体系的重要任务。奶牛养殖带动作用明显，1头牛可以带动2亩地种植青贮玉米，30-50头牛可以带动1个劳动力就业，因此奶业在带动农业结构调整、促进农民就业和增收方面也有重要作用。中国奶业经过20多年的快速发展，实现了生产规模、产品质量、技术装备等的历史性跨越，但当前也面临前所未有的价格下行困难局面，以及利益分配不平衡、社会牧场生存空间不断缩小等结构性问题，表明中国奶业已到了调整发展方向、发展模式，探索更高质量发展的关键时期。
一、中国奶业产业发展成效与当前形势
1、奶业发展成效
随着城乡居民食物消费结构转变及对乳制品消费需求的增长，中国奶业发展取得巨大进步。根据国家统计局与中国海关数据，2000—2025年，中国牛奶原料奶总产量从827.4万吨增至4091.0万吨，增幅达394.4%，年均增长6.6%；不考虑库存变动的表观消费量从1076.1万吨增长到5945.1万吨，人均奶类消费量从8.5公斤增至42.3公斤，年均提高6.6%。在此过程中，特别是自2008年三聚氰胺事件以来，奶业生产的现代化水平、原料奶质量都有很大提高。根据《中国奶业统计摘要》数据，2000—2024年，成母牛年单产从2.6吨提高到9.9吨，年均提高5.7%。2008—2024年，存栏100头及以上规模养殖占比从19.5%增长到78.0%，提高了58.5个百分点。2008—2022年，国家DHI参测奶牛测定日平均体细胞数从61.0万个/毫升降至22.6万个/毫升，下降了63.0%；平均乳脂肪率从3.64%提高至3.97%，提高了9.1%；平均乳蛋白率从3.28%提高至3.35%，提高了2.1%。根据国家奶牛产业技术体系辐射牧场（简称“奶牛体系辐射牧场”）数据，2010—2024年辐射牧场原料奶年均菌落数从28.3万个/毫升降至2.8万个/毫升，下降了90.1%。
在快速发展的过程中，奶业供需增长速度及相互之间的关系呈现出阶段性特征。从奶类产量和总需求各自滞后5年的年均复合增长率之间的比较看（见图1），两方面增速的关系主要经历了几次变化：第一，2002年之前产出、需求都快速增长，但由于产业基础薄弱，产出增速低于需求增速。1992—2001年奶类产量年均复合增长率比总需求年均复合增长率低0.8个百分点。第二，2002—2008年产出增速超越需求增速，这个阶段产量年均复合增长率比总需求年均复合增长率高1.0个百分点。第三，2009—2021年消费者对国产乳制品质量安全的信心因三聚氰胺事件受到冲击，供需增速再次逆转，需求增速大幅领先产出增速，这个阶段产量年均复合增长率比总需求年均复合增长率低了2.8个百分点。第四，2022年以来由于消费者信心的恢复、资本的快速进入等原因，原料奶产量保持较快增长速度，而乳制品需求由于增长乏力趋于下降，供需增速又一次翻转。2022—2025年奶类产量年均复合增长率比总需求年均复合增长率高出1.9个百分点。
数据来源：国家统计局、中国海关
图1原料奶产量与奶类总需求增长速度比较
2、奶业产业当前形势
自2022年以来，随着奶业生产与需求关系的变化，国内原料奶价格持续下降，奶牛养殖大范围亏损，产业发展陷入严峻困难。
第一，奶业产业面临严峻困难。具体体现在四个方面：一是原料奶价格经历了历史最长的下行变化。从农业农村部监测的主产省份原料奶收购价格看，原料奶月度均价自2022年初以来持续下降，下行变化累计持续40多个月。二是原料奶价格处于历史最低水平。按照名义价格，2025年12月的原料奶均价为3.02元/公斤，与2010年10月的价格基本持平。但是，按照用食品类居民消费价格指数（以2025年10月为100）计算原料奶不变价格，2025年10月价格为3.04元/公斤，2022年以来的最低价格为3.01元/公斤，而2022年之前的最低价格为3.53元/公斤，2022年以来的最低价格比之前的最低价格低了14.7%。三是奶牛养殖面临较大范围亏损。根据奶牛体系辐射牧场数据，2023—2025年连续三年辐射牧场亏损面在60%左右。在此情况下，全国大量奶牛养殖场退出养殖。根据对河北、河南、黑龙江等地80多个退养牧场的问卷调查，其中75%在退养时资不抵债，卖牛偿债后头均仍剩余超过1万元的债务。需要指出的是，2023—2025年辐射牧场的亏损比例没有出现很大上升，这有两个方面原因：一方面，奶牛体系辐射牧场相对于所有牧场平均水平来说是处于优势地位的牧场，在销售、价格等方面有一定优势，奶牛体系辐射牧场的亏损比例也相对更低；另一方面，也是更重要的，很大一部分最困难的牧场已经在退出，导致存活下来的牧场的亏损比例不会大幅上升。
第二，社会牧场在此轮下行阶段经营更加困难。当前，奶牛养殖场户按产权是否属于乳品加工企业（简称乳企）可以分为乳企自有（控股）牧场和社会牧场。自2022年奶业开始面临奶源过剩以来，乳企对养殖场户交售原料奶的数量实施限制，对限量之外的原料奶拒收或支付更低的价格，而社会牧场面临更突出的限量限价。根据奶牛体系辐射牧场数据，2023年上半年，乳企自有（控股）牧场中的9.5%被限量，社会牧场有42.1%被限量，比乳企自有（控股）牧场高32.6个百分点；2024年上半年，乳企自有（控股）牧场中的25.0%被限量，社会牧场有52.9%被限量，比乳企自有（控股）牧场高27.9个百分点。2024年上半年社会牧场获得的平均奶价比乳企自有（控股）牧场低15.7%，社会牧场获得的最低奶价比乳企自有（控股）牧场低33.8%。根据调研，截至2025年上半年仍有很多社会牧场被限量1/3以上。
第三，原料奶总产量逆势增长，养殖场产能增减并存。2022年以来，虽然原料奶价格持续下降，但是原料奶产量总体保持增长态势。按照国家统计局数据，2023年牛奶总产量同比增长6.7%，2024年总产量同比减少2.8%，2025年同比增长0.3%。农业农村部奶站监测数据显示，2023-2025年三年生鲜乳交售量连续增长。总产量增长的背后是不同规模养殖主体的产量增减并存。总体来说，大规模养殖主体的存栏和产量在增长，中小规模养殖主体的存栏和产量在减少。将奶站按交奶养殖户的平均规模分组，2022—2024年，牧场平均规模在2000头以上的奶站的总存栏、总交售量分别增长15.1%和25.2%，其中平均规模在10000头以上的奶站的总存栏和总交售量分别增长38.3%和44.4%，而平均规模2000头以下的奶站的总存栏和总交售量分别减少了19.0%和16.4%。在此期间，平均规模在2000头以上的奶站的总存栏在所有奶站总存栏中的占比从61.5%上升到69.4%，提高了7.9个百分点；总交售量的占比从66.2%上升到74.5%，提高了8.3个百分点。
注：截至2025年底，90%以上的奶站都只有1个牧场，奶站的平均规模可以当做牧场的规模。
二、奶业产业高质量发展的内涵
奶业产业高质量发展是对奶业产业的发展过程、发展方式、发展结果的系统要求，既要遵循农业、畜牧业高质量发展的共性要求，也要回应奶业产业的本真属性和现实问题，高质量发展具体体现在：将新发展理念和“双碳”目标内化为产业发展的根本遵循，依托高效生产和优质安全产品供给的坚实基础夯实奶类供给安全保障，以消费者健康福祉和奶农合理收益为落脚点彰显产业民生属性，以公平有序竞争格局和敏捷高效调控机制为支撑筑牢产业韧性。综合起来，奶业产业高质量发展的内涵可以概括为“效率、安全、绿色、共享、竞争、韧性”六个方面。
1、产出高效
一是资源产出效率高，通过对作物秸秆、农产品加工副产物等本地化饲料资源的开发利用，实现本地资源的高效利用和最大产出。资源产出效率关系到奶业产业的资源消耗，在我国农业面临有限资源与不断增长的食物需求这一基本矛盾的背景下，提高资源产出效率对于落实大食物观、提高整体食物安全供给保障水平具有关键作用。而且，在国际市场供给不确定性因地缘冲突、贸易竞争等因素而上升的背景下，提高国内资源产出效率有利于降低对国际市场的依赖程度。二是劳动产出效率高，通过品种改良、精细化管理、数智化技术应用等确保劳动生产率达到较高水平。劳动产出效率既关系到中国奶业的成本竞争力，也关系到奶牛养殖从业者的收入水平。在自然资源禀赋缺乏优势的情况下，只有资源产出效率与劳动产出效率的共同提高才可能有效提升产业竞争力和供给安全保障水平。另外，产出效率的提升通常伴随着发展模式的优化与发展动力的转变，意味着产业发展从传统要素驱动向创新驱动的变化。
2、质量安全
质量安全是奶业产业发展的首要基础。从消费者角度看，乳制品已成为城乡居民食物消费的重要组成部分，其中的婴幼儿配方奶粉更是婴幼儿必需的“口粮”，因其特殊性乳制品质量安全长期受到广泛关注。而且，消费者对国产乳制品质量安全的信心也是奶业产业竞争力的重要组成部分。[14]2008年三聚氰胺事件之后的十年时间，国内原料奶产量徘徊不前，乳制品进口快速增长、奶类自给率大幅下降，主要原因就是消费者对国产乳制品质量安全缺乏信心。从生产角度看，原料奶质量对投入品质量、奶牛养殖环境都高度敏感，原料奶高度易腐，对贮存、运输都有很高的要求，只有全产业链装备水平、管理水平的全面提高才能充分保障奶业的质量安全。
3、生态绿色
实现更加环境友好的绿色发展是奶业产业高质量发展的必然要求。奶牛养殖产生的粪尿数量大且富含有机物质，长期以来是奶业面临环保压力的主要原因。奶牛肠道发酵与粪尿管理过程中的碳排放，也是温室气体排放的重要来源，在“双碳”目标下，奶业面临低碳发展的迫切需求。因此，实现奶业绿色发展，一方面，是要通过加强粪尿管理和资源化利用，使奶牛养殖的粪尿成为好的有机肥料和生物能源来源，而不是成为农业污染源；另一方面，通过低碳育种、营养调控与粪尿管理等降低奶牛肠道发酵与粪尿管理过程中的碳排放。
4、利益共享
奶业是民生产业，利益共享是其民生属性的具体体现。奶业产业链涉及养殖场（户）、加工企业与消费者等各类主体，由于加工企业与养殖场（户）间不对等的谈判权力，以及长期以来偏高的乳制品价格，中国奶业产业链上利益共享的重点是消费者权益福祉与养殖场户合理收益的保障问题。一方面，通过质优价廉乳制品的供给保障城乡居民的乳制品消费需求得到充分满足，更好发挥奶业增强城乡居民营养健康的作用；另一方面，通过对奶业产业格局的优化和利益联结机制的建设，提高奶牛养殖场（户）在奶业产业链上的分配地位，特别是保障适度规模家庭牧场的生存空间和合理分配地位。
5、公平竞争
奶业产业链存在广泛的各类主体之间的竞争与合作关系，包括乳企与牧场之间、乳企自有（控股）牧场与社会牧场之间、乳企与乳企之间的竞争合作。奶业由于原料奶的生产特征、产品特性及购销主体构成等原因，天然容易面临垄断与“敲竹杠”问题，导致不对等、不公平的竞争关系。在生产上，奶牛产奶在短期具有刚性，无法根据市场供需关系的变化立即做出调整。在产品性质上，原料奶对于保存条件有较高要求，且高度易腐，无法长时间保存。在购销主体方面，通常是规模较小的养殖场户与大规模的加工企业之间交易，谈判权力不对等。奶业产业高质量发展就需要通过优化奶业产业链主体构成和组织结构、规制龙头企业垄断行为，促进各类主体间公平有序竞争，在此基础上构建合作共赢的发展格局，这是奶业产业持续发展的产业生态条件。
6、系统韧性
韧性是应对不确定性冲击、周期性波动、产业内不均衡发展导致的结构性风险的重要基础，是维护产业稳定健康发展和更好发挥食物供给保障功能、产业民生属性的保障。系统韧性，一方面，取决于产业动态调整能力，即产业内各类主体根据市场信号、供需关系及时、动态调整生产行为的内在能力。动态调整能力可以确保产业供需关系动态出清，这是系统韧性的内在基础。另一方面，取决于现代化的治理体系与调控机制，即政府、行业组织调控产业结构，利用储备手段、逆周期奖补政策等手段调控市场主体生产行为、促进市场出清的机制和能力，通过治理体系弱化周期性波动、防范结构性风险，通过调控机制建设应对不确定性冲击，促进市场主体更好响应市场变化，抑制市场和产能大幅波动。现代化治理体系与调控机制是系统韧性的重要保障。
三、奶业高质量发展产业面临的主要问题
奶业产业面临的困难局面既有需求动能下降的外在原因，但更多的是产业内部的制度性、结构性问题，反映出奶业产业发展质量不高的深层次问题。
1、资源产出效率受到发展模式制约
近年来，以万头牧场为代表的超大规模养殖在我国奶牛养殖中的占比不断上升。根据荷斯坦杂志的统计，2023年底我国存栏8000头以上的牧场有165个，总存栏占全国荷斯坦牛奶存栏的30%以上。超大规模养殖模式在管理水平、技术水平、劳动效率上有一定优势，但在本地化饲料资源利用上存在明显劣势。由于对饲料供给数量、质量稳定性等的高度要求，超大规模养殖几乎只能使用以玉米、豆粕为主体的标准化大宗饲料，利用本地饲草料资源的可能性较小。根据奶牛体系辐射牧场数据，辐射牧场利用本地化饲料资源的比例随着规模的上升而下降。
本地化饲料资源利用能力不足有两个方面重要影响：一是制约大食物观与保障粮食和重要农产品稳定安全供给战略的落实。大食物观的一个重要方面是通过多途径开发食物供给来源、提高国内资源产出水平来降低食物对外依赖程度，当前的重点是提升饲料粮草的国内供给保障水平，重要路径就是促进农业资源循环利用，特别是本地饲草料资源的开发利用。二是制约产业节本增效与竞争力提升。目前，饲料成本占到我国公斤奶成本的70%左右，饲料成本是我国与奶业发达国家之间公斤奶成本差距的主要来源。根据IFCN数据，中国公斤奶饲料成本是新西兰、德国的近4倍，是美国的近2倍。降低奶业成本、缩小国内外奶业竞争力差距的重点是降低饲料成本，其中的关键是开发利用包括农作物与农产品加工的副产品在内的本地饲料饲草资源。
2、绿色低碳发展面临种养分离与激励不足挑战
奶牛养殖平均每头牛每年产生粪尿量达16吨，其中干物质约6.5吨、液体量约9.5吨。根据2017年第二次全国污染源普查数据，畜禽养殖污染物中的化学需氧量（COD）、氨氮（NH4+）、总氮（TN）和总磷（TP）排放量分别在农业源总污染中占93.76%、51.30%、42.14%、56.46%。据测算，奶牛养殖氨氮排放量占畜禽养殖排放总量的14.50%。通过种养结合实现粪尿还田利用，而不是将其作为废弃物去处理，是控制奶牛养殖环境影响的最经济、最普遍做法。以欧盟为例，牧场要将粪尿氮排放强度控制在欧盟《硝酸盐指令》规定的170公斤/公顷之内，就必须严格控制土地与奶牛的比例，否则就需要为超出氮平衡的粪尿支付高额的处理成本。2023年，欧盟27国专业奶牛养殖户奶牛头均配套土地（可用于粪尿还田的农地和草地）达到1.3公顷，27国中最高的达到4.1公顷、最低的也有0.7公顷。但目前，我国奶牛养殖场普遍种养分离，特别是大规模养殖场，粪尿都面临处理难题，即使对粪污做干湿分离、厌氧发酵和沼气发电等综合处理与利用后，剩下的液体部分仍会面临排放与处理难题。按现行标准和技术水平，如果液体部分按照达标排放要求进行处理，每吨的处理成本高达100元以上。
在“双碳”目标下，碳减排也是奶牛养殖的重要导向。根据FAO数据，2000—2023年我国奶牛养殖碳排放量（折二氧化碳当量）从1089万吨增长到3622万吨，占畜牧业碳排放总量的比重从3.0%增长到10.5%，占农业碳排放总量（IPCCtier1）的比重从1.6%升至5.2%。从全生命周期角度看，厌氧发酵沼气工程是奶牛养殖实现碳减排的有效途径，在良好管理与作业的基础上实施粪肥还田作业也能够实现碳排放[主要通过对化肥的替代、对土壤固碳能力的提升。]的净减少，[16]这是奶牛养殖碳减排的主要途径。如果是将经过沼气工程的沼液还田，或者经过好氧堆肥后的固体粪便还田，净减排效果会更好。但是，实施有利于碳减排的技术和粪便管理需要较高成本，但目前我国奶牛养殖场缺乏足够的推动碳减排的动力和条件：一是缺乏针对奶牛养殖碳排放的严格的环境规制与监管；二是缺乏碳减排的经济价值实现机制，养殖场不会因为碳减排获得补偿，也难以分享低碳产品的增值收益；三是种养分离导致粪肥还田困难。
3、利益共享与产业民生属性仍有较大差距
对消费者权益福祉与养殖场户合理收益的保障是奶业产业利益共享的重点，但我国乳制品的高端化发展制约了消费者权益保障，养殖加工收入分配不平衡与养殖环节不同牧场之间的不平衡导致养殖场（户），特别是社会牧场，处于明显弱势地位，这些都表明奶业产业发展与其民生属性存在偏离。
从消费角度看，我国乳制品价格明显偏高，乳制品国内外价格差距大幅高于原料奶成本差距。2015—2024年十年间，液态奶价格平均比美国高88.7%、比英国高168.5%。而同期，中国原料奶价格平均比美国高33.3%、比英国高38.2%。由于原料奶成本通常占液态奶生产总成本的80%~90%，所以生产成本并不是导致中国与美国、英国液态奶价格差距的主要原因。价格差距的主要原因是乳业企业为追求更高利润回报推动乳制品供给结构高端化。基于消费者对食品质量和安全的刚性需求特征，尤其是三聚氰胺事件之后国内消费者对乳制品质量安全的疑虑，乳业企业通过宣传向消费者传递和强化关于乳制品品质差异的认识，再发展所谓的“高端产品”，以获取更高的利润回报。乳业企业的高端化发展策略使乳制品在我国的消费呈现礼品与营养补充品的特点，消费需求的增长受到很大抑制。
在养殖场户收益方面，由于不对等的议价权力及有效利益联结机制的缺乏，我国奶业长期面临养殖与加工之间的收益不平衡问题，奶牛养殖环节在奶业产业链的增值收益中的分配地位较低。乳制品终端售价与原料奶收购价的比值反映了养殖环节在奶业产业链中的分配地位，比值越高意味着养殖环节的分配地位越低。根据中国商务部和农业农村部监测的液态奶价格和生鲜乳价格，2024年我国液态奶与原料奶价格之比的均值为3.7，与奶业发达国家相比明显偏高，当年美国、英国分别为2.3和1.8。根据测算，2018—2022年我国奶牛养殖环节的净利润平均占养殖加工环节总利润的25.7%，而同期荷兰为32.3%、加拿大为33.4%；2023年以来，随着原料奶价格下行，我国奶牛养殖环节利润占比也大幅下降，2023年仅为5.6%，2024年更是降至-1.6%。2023—2024年间，商务部监测的液态奶价格和国家发展和改革委员会监测的盒装纯牛奶价格都累计下降1.6%，而同期原料奶价格却累计下降24.5%。可见，在2022年以来的困难形势下，终端消费市场变动的冲击主要（甚至是过度）由养殖端承担。虽然荷兰、加拿大奶业市场也会面临波动，但奶农收益都有较高的保障水平。2015年以来，各年荷兰奶业产业链中牧场所获利润占比最低为21.9%、加拿大最低为29.3%。我国奶牛养殖在整体分配地位低的同时，由于社会牧场面临更突出的限量、限价等问题，社会牧场在奶业产业中的分配地位也更低。加工、养殖之间的分配不平衡严重弱化了奶业作为奶牛养殖场（户）收入与生计来源的功能，乳企进入和控制养殖端后导致的社会牧场与乳企自有（控股）牧场之间的分配不平衡又进一步弱化了奶业的这方面功能。可以说，奶牛养殖业几乎从保障奶农生计的产业退变为大资本的角力场所。
4、产业处于垄断格局，垄断权力缺乏规制
中国乳企长期处于“两超多强”的格局，原料奶购销是大量养殖场户与少量乳企，而且主要是与个别龙头乳企之间的交易，乳企具有垄断地位和权力，这是奶业产业面临利益分配不平衡的基础原因。在这种垄断格局下，牧场缺乏平等议价和对话的能力，乳企与牧场之间的关系更多表现为乳企对牧场的控制而不是两者间的竞争性合作，利益上表现为乳企从牧场的汲取而不是两者间的合理分享。相对于垄断格局，更重要是乳企的垄断权力缺乏制约。从原料奶购销看，垄断权力缺乏制约的表现是购销关系的公平性得不到保障。购销合同内容主要服从乳企利益需求，成为事实上的“单方合同”。购销合同中通常缺少应该是合同要件的价格，养殖场户只能在原料奶被收购一段时间后才被告知价格。乳企可以根据需要随时调整收购量，差别定价的合同内外收购量完全由乳企决定并随时变化。乳企还会根据需要签订补充协议，甚至不允许养殖场户持有协议。乳企自有（控股）牧场的逆势扩张也是乳企垄断权力的一种延伸。依托在原料奶购销中的垄断地位，乳企可以充分保障自有（控股）牧场原料奶的收购，对因自有（控股）牧场扩张导致的“过剩”社会奶源可以随意限价、拒收，不但自有牧场不用承担供需失衡的成本，企业还能通过压低社会奶源价格获得更大收益。
垄断格局的形成有市场力量作用的必然原因，但行业进入壁垒也是加剧垄断的重要因素。我国对新建乳制品加工厂有很高的规模标准，其中新建液态乳项目日处理生鲜乳能力（两班）须达到500吨及以上，相关标准出台于“三聚氰胺”事件之后的特定环境，有利于当时产业发展秩序和消费者信心的尽快恢复。但是，自由进入与退出是市场有效竞争的必要条件，过高的进入门槛客观上抑制了乳制品加工环节的竞争，提高了在位企业的垄断地位。而且，我国新建乳制品加工厂现行标准不仅规模门槛高，“与周围已有乳制品加工企业距离北方地区在100公里以上、南方地区在60公里以上”的规定还直接导致了区域层面的排他性垄断权利。
乳企垄断权力得不到有效规制有多重原因。首先，是制度缺失，对垄断行为的监督、惩罚不够。强调减少对市场竞争的干预，却忽视垄断对市场有效性的危害。实际上，市场的有效性就是建立在遏制垄断行为、保障充分竞争的基础上。其次，是产业体系不健全。一是奶农组织发育滞后，没有建立起有利于提升奶农议价能力的集体谈判制度。二是缺乏原料奶质量第三方检测制度。奶业发达国家的原料奶质量一般都是由第三方机构检测，检测结果作为原料奶是否合格（可以接受）及原料奶定价的依据，保障了质量检测的统一、公平、透明。但是，目前我国还没有建立第三方原料奶检测制度，原料奶质量与安全检测由乳企开展并成为其变相行使垄断权力的大棒。再次，是为奶农提供权利保护的服务不够，特别是法律咨询与援助服务。公平竞争的最基本保障是法律公平。但是，目前养殖场户与乳企在获取法律支持与保护上也处于不公平地位。乳企有专业法律团队，奶农根本不敢与乳企打官司，而奶农一旦被乳企诉讼就必然破产。
5、系统韧性的内在基础与外在保障都趋于弱化
首先，2022年以来我国奶价持续下降与原料奶产出持续增长并存的矛盾暴露出产业自身响应市场的动态调整能力的弱化。究其原因，一是随着资本化大规模养殖的发展，养殖企业的决策逻辑改变了产业产能对价格信号的反应。传统家庭养殖场（户）通常会根据供需与价格变动及时调整生产规模，不会出现价格变动与产能变动的长时间偏离。但是，资本化大规模养殖主体除了要考虑产品生产与销售的盈亏外，还要考虑奶牛存栏调整带来的账面资产盈亏及其对企业在资本市场的影响，甚至资本市场替代产品市场成为影响决策的最主要因素。二是由于乳企与社会牧场在实现原料奶供需平衡上的利益不一致，乳企可以因原料奶低价获得更多产业增值收益。原料奶适当过剩也有利于乳企保持对社会牧场的高压态势，既能压低社会奶源价格，也能更好地控制社会牧场。三是乳企发展大规模养殖的自有奶源有利于其稳定奶源供给，更有利于在乳企间的竞争中把握主动权。因此，乳企没有控制自有（控股）牧场产能增长的动力，甚至会逆势扩张，成为当前影响奶业产业韧性的重要问题和当前产能调控难点。根据奶牛体系辐射牧场数据，2023年上半年社会牧场中有22.5%缩小养殖规模、有15.7%扩大规模，而乳企自有（控股）牧场中没有牧场缩小规模，有25.0%扩大规模；2024年上半年，社会牧场中有42.7%缩小规模、13.3%扩大规模，乳企自有（控股）牧场中有13.58%缩小规模、31.0%扩大规模。
其次，政府主管部门与行业协会缺乏有力的产能调控手段。调控产能的手段主要有三类，一是通过类似于以色列、加拿大、日本实施的配额或生产计划直接限定养殖场的生产能力；二是通过补贴、信贷等手段直接干预养殖场的成本收益和投资；三是通过储备等手段影响市场供需关系从而间接调控产能。当前，中国缺乏针对养殖场生产规模进行调控的制度安排，无法通过配额直接调控产能；中国奶业生产经营和投资方面的补贴较少，通过相关政策手段调控生产的能力也很弱；中国奶业也还没有建立调节市场供需关系的储备制度，因而也不具备间接调控产能的手段。
6、产业政策缺乏一致性、精准性
中央强调“要增强宏观政策取向一致性”“强化政策统筹，确保同向发力、形成合力”。但是，当前我国奶业政策仍缺乏统筹与合力，最突出表现是，养殖业基础性地位与家庭牧场主体地位没有成为奶业政策建设的导向。国家关于奶业发展的系列重要政策文件都强调了家庭牧场发展和养殖加工之间的利益联结问题，但相关政策的支持力度和精准性不够。一方面，奶业支持、奖补政策没有体现对家庭牧场的重点支持，支持力度和标准往往随着规模增长而累进，因而更有利于大规模、超大规模牧场的发展。强调对大规模养殖支持的主要依据是其在技术水平、质量安全方面的优势，但适度规模家庭养殖并不必然存在技术水平低、质量不安全问题，国内外奶牛养殖劳动生产率的差距、以家庭养殖为主体的奶业发达国家在国际市场上的竞争力都是对这个问题的最好证明。当然，家庭养殖会面临人力资本上的短板，这需要靠社会化服务建设来补足。单纯强调技术水平和质量安全的结果，是忽视保障适度规模家庭养殖实现更高技术水平和更高质量安全的产业体系建设，这也是政策建设不足的表现。另一方面，奶业相关奖补、支持政策的设计和执行并未能服务于养殖加工之间利益关系的构建，乳企获取奖补没有以其承担联农带农责任为条件。利益联结机制本质上是产业增值收益的再分配机制，无法靠产业中任何主体的善意自发实现。由于未能将保障奶农利益作为乳企及其自有（控股）牧场获取政策支持的前置条件，乳企在完善利益联结机制、保障奶农利益方面既无内在动力，也无外在压力，而社会牧场面对具有垄断优势的乳企，在利益联结机制建设上仅有良好意愿，没有实际推动能力。
困难形势下的奶业纾困政策也面临缺乏一致性、精准性问题，未有效支持社会牧场，甚至弱化社会牧场地位。首先，应对供给相对过剩的纾困政策同时包含对新建规模牧场和进口奶牛的补贴等，会推动产能进一步增长的政策。当前形势下，社会牧场同时面临流动性和收奶限量两个方面制约，普遍都在控规模、减规模，因此推动产能增长的补贴都主要被乳企自有（控股）牧场获得。也就是说，这些补贴在纾困阶段进一步增加了乳企自有（控股）牧场相对于社会牧场的竞争优势，不利于社会牧场的发展。其次，喷粉补贴、增量收购补贴没有起到保障社会牧场交奶问题。这两项补贴的核心目标应该是鼓励乳企更多收购社会牧场原料奶，解决社会牧场交奶难问题。但从实际情况看，由于未将乳企获取补贴与保量、保价收购社会奶源的责任相联系，这种作用没有表现出来。结果是，乳企一边获取政府的大量补贴，一边要求社会牧场压缩产能，同时还扩张自有（控股）奶源。当前奶业困难的核心问题是社会牧场加速退出与生存空间被不断挤压的问题，纾困政策的核心目标应是帮助社会牧场摆脱困境，但目前笼统的“奶业纾困”掩盖了奶业困难的核心问题和纾困政策的核心目标。
四、促进奶业高质量发展的重点任务和对策建议
1、以聚焦目标、提高效能为基础继续推进奶业纾困
虽然持续三年多的奶价下行已经开始触底，但此种情况仍将延续较长时间，而当前社会牧场普遍处于强弩之末的坚持状态，负债率较高，流动性不足。乳企拒收、限收或银行断贷、抽贷都可能导致牧场倒闭。因此，一是提高纾困政策的精准性，将保障社会牧场生存置于纾困政策核心位置。增量收购、喷粉等补贴必须将社会牧场奶源保护作为前置条件，将履行保量保价收购社会牧场奶源纳入乳企及乳企自有（控股）牧场获取政府补贴与支持的前置条件，将贷款贴息对象限定为社会牧场。二是提高纾困政策一致性。应根据困难形势，暂停或减少购牛补贴等促进产能增长的政策，特别是停止向乳企自有（控股）牧场发放相关补贴。三是构建有利于金融支持奶业纾困的保障机制，建立健全奶牛活体抵押反担保机制和破产牧场资产保全与处置机制。四是严控乳企自有（控股）牧场逆势扩张，将落实产调控要求情况与乳企及乳企自有（控股）牧场获取政府补贴、支持政策挂钩。另外，也要防范奶价触底后投机投资行为可能导致的问题。防范产能过快反弹、阻碍市场回暖势头，确保底部尽快结束；防范乳企、集团牧场利用优势市场地位，在抄底中收割处于困境的社会牧场。
2、以放宽加工准入和加工主体多元化为突破口削弱垄断、优化产业格局
优化当前以垄断为重要特征的产业格局是破解奶业产业面临的一系列重大问题的关键。削弱垄断结构，特别是在位企业垄断权力，重点是放宽加工准入：一方面，打破对新建加工企业的规模限制，促进大中小规模加工企业多元化发展；另一方面，去除新建加工企业的空间距离限制，消除加工企业在区域层面的排他性垄断权利，提高原料奶购销的竞争性。在此基础上促进新兴加工主体发展、支持奶农办加工发展。
1.促进新兴加工主体发展。首先，要正确认识这些企业在奶业困难时期的作用。以稀奶油、奶酪、乳蛋白等为主要产品的新加工企业在这轮奶业困难时期快速发展。因为这些新加工主体仅在低价时收取过剩奶源，甚至收购散奶的价格大大低于原料奶生产成本，所以这些企业被认为是困难时期的“最大赢家”“唯一赢家”，甚至是在发产业困难的财。但是，这些新兴加工企业的发展至少发挥了以下三方面积极作用：一是最大程度地避免了倒奶，为被限量限价、拒收的农户提供了一定兜底作用；二是增加了平价乳制品的供给，一定程度上促进了乳制品消费需求增长；三是这些企业的运作模式一定程度上发挥了储备调节功能。液态奶占比过高、缺乏储备调节机制被认为是这轮原料奶相对过剩不能得到管理和控制的重要原因。这些新兴加工企业普遍是在低价时期大量收奶，加工成产品后再逐步销售，也就是“奶价高的时候停产，低的时候囤货”，某种程度上发挥了削峰平谷的储备调节功能。另外，这些企业“高价不收，低价收”也不能简单看成投机倒把、乘机渔利，这主要是资源条件和发展阶段决定的。这些企业一方面因为产品与进口产品同质，所以需要直面进口产品竞争；另一方面因为精深加工和深加工产品种类少，副产品利用不充分，所以成本控制更难。而且国内原料奶成本和价格因为资源禀赋差异通常高于国外原料奶，如果这些企业按成本以上价格收购原料奶，最终产品往往也失去与进口产品竞争的能力。
其次，要充分认识新兴加工企业在未来奶业产业发展格局中的作用。长远看，这些企业对于丰富乳制品供给、削弱产品市场与原料奶购销市场的垄断都有重要作用。一是这些企业主要生产的乳制品都是国内市场需求增长较快的产品，对于增加国内产品供给、更好满足城乡居民乳制品消费需求、促进乳制品消费需求增长有重要作用。二是这些企业的增加将有助于打破当前原料奶近乎寡头垄断的市场结构，增加原料奶市场的竞争程度，在产品需求和竞争力允许的范围内推动原料奶上涨。三是有助于抑制乳制品进口增长，维持国内奶类消费自给率。这些企业生产的深加工乳制品是未来驱动国内奶类消费增长的主要产品，也是近年进口增长较快的产品，要保证70%的奶源自给率，这些深加工产品的国内生产能力就必须随着消费增长同步提高，并且能够抵挡进口产品的冲击。从调查情况看，按我国资源条件和原料奶生产成本，这些企业随着产品升级和技术升级，深加工产品完全可能具备直面进口竞争的能力。根据对宁夏某公司的调查，其收购散奶的平均价格在2.2~2.3元/公斤，其生产的深加工产品的终端产品价格只要能够达到同类进口产品价格的70%就可以盈利。这意味着，在原料奶收购价格升至3.2~3.3元/公斤，也就是超过国内当前原料奶生产成本的情况下，该企业部分产品在保证盈利的情况下产品价格仍能与进口产品竞争。
再次，促进新兴加工企业发展要从强化资源保障和平等竞争机会等多方面入手。一要加强用地、金融信贷支持；二要鼓励新兴加工企业与社会牧场建立稳定的原料奶购销关系，更好地发挥联农带农作用；三要让新兴加工企业平等享受纾困阶段的增量收购等补贴政策；四要让新兴加工企业平等参与政策性消费与采购，调整学生奶采购标准，允许包括新兴加工企业在内的更多企业、更多产品参与竞争。
2.支持奶农办加工发展。首先，允许奶农应是中国乳制品加工准入制度改革的必要取向。在国际上，奶农办加工在世界主要奶业生产国（地区）都是普遍现象，欧盟和日本都有针对奶农办加工的扶持举措。在国内，允许奶农办加工有以下几个方面作用：一是有利于地方传统特色乳制品的发展。二是为一部分有意愿、有能力的牧场提供延伸产业链、获取更多增值的机会，而这部分加工往往可以丰富乳制品供给的品类、业态和模式，可以进一步满足消费者需求。同时，这部分加工的发展能够带动对周边原料奶的需求，能够增加原料奶收购的竞争性，有利于更好保障养殖场户利益。三是在类似当前的困难形势下为奶农提供部分兜底保障。
其次，促进奶农办加工重点在加强服务保障的基础上鼓励多元化发展。对奶农办加工最大的担心是质量安全问题。根据调查，地方一些特色乳制品加工企业，即使有了SC证，仍会存在不少安全风险，包括污染源管理、原材料入库检查、生产车间卫生、工艺过程卫生等。但是，导致这些问题的主要原因是意识不足和政策引导不足，不是简单的因为经营管理能力、投资能力或规模太小等不足。确保奶农办加工的质量安全，关键在于完善监督管理与服务保障体系。欧盟为农场和手工作坊的乳制品加工出台了专门的良好卫生实践指南；日本针对奶农办加工，每年现场审查一次，每年对牧场老板开展一次培训。为保障奶农办加工的质量安全与可持续发展，我国必须完善相关支持服务体系，包括：为奶农办加工提供规范化生产与经营的指导，构建与奶农办加工相适应的质量安全保障与市场监管服务体系；为办加工的奶农提供专业技术、经营管理与市场营销等培训；为奶农办加工提供共享的质量检测服务、市场营销宣传服务，引入更多上下游第三方服务主体，解决奶农面临的技术工艺、产品研发、市场营销短板。
3、以政策转变与增强合力为着力点提升资源效率
国内奶牛养殖家庭牧场快速削减，而欧盟、新西兰等国家和地区仍然维持以家庭养殖为主的养殖模式，究其原因，不是其家庭牧场在经济上或资源获取上是最有竞争力的，而是一系列政策制度推动的结果，主要包括促进种养结合的严格的环境规制、提高奶农议价能力的组织制度、保障奶农技术需求的社会化服务体系、以家庭牧场为重点的补贴制度。这些国家（地区）之所以坚持这样的养殖模式，就是为了维持奶业的民生属性和提高奶业的资源效率。
当前，我国要以提升资源效率为目标提高奶业产业相关政策的一致性和合力，推动政策体系从“促增产为主”向“促结构调整为主”转变，结构调整的重点是提升养殖环节在奶业产业链中的基础地位、适度规模家庭养殖和社会牧场在奶牛养殖中的主体地位。一是健全有利于保障养殖端利益的体制机制和产业发展生态环境。具体包括：探索建立养殖场户集体议价制度，提高养殖场户集体议价能力；建立全国统一的生鲜乳最低收购价格指导方案，强化最低收购价格约束力；加快建立第三方检测等制度，限制加工企业滥用垄断权力。二是强化对适度规模家庭养殖的支持。粮改饲等补贴实施有利于适度规模家庭养殖的级差补贴标准，将本地化饲料资源利用、粪污按限量就近还田利用、种养一体化等纳入补贴、用地、信贷支持等政策的审批条件。三是强化对社会牧场的支持。所有支持政策区分社会牧场与乳企自有（控股）牧场，以社会牧场优先为原则限定支持对象或实施级差支持标准；督促乳企构建有利于保障社会牧场发展的原料奶购销关系和利益联结机制，作为乳企及乳企自有（控股）牧场获取政府项目、政府补贴的前置条件。四是加快社会化服务体系建设及产业体系、生产体系、经营体系创新。通过社会化服务保障适度规模家庭养殖的技术需求，促进产业效率提升；通过鼓励第三方青贮收储企业等为适度规模家庭养殖引入社会资本支持，解决融资约束。
4、以对乳企自有（控股）牧场的调控为重点提升产能调控能力
1.发挥政策资源作用，分层次逐步加强以乳企自有（控股）牧场为重点的产能调控。首先，要控制乳企自有（控股）牧场的逆势扩张，关键是切断乳企向社会牧场转移过剩风险和损失的途径，让乳企真正承担产能扩张导致的供需失衡的成本。实现这一目标需要从强化对社会牧场的保护入手。一要保护社会牧场基本生存空间。确定社会牧场产量基数和保底价格，强化乳企按基数保量、保价收购社会牧场奶源的责任，以此作为乳企自有（控股）牧场新建扩建审批的前置条件，也以此作为乳企及其自有（控股）牧场获得政策支持的前置条件。二要保障原料奶购销公平环境，严格监管原料奶购销中的垄断行为。当前重点包括：强化对生鲜乳购销合同的备案监管，杜绝阴阳合同、附加合同，将合同备案和执行情况与政策支持挂钩；实施原料奶质量第三方检测，不让质量安全检测成为乳企变相行使垄断权力的大棒；禁止对牧场的歧视性限制，比如日交奶10吨以下不签约。其次，要按照更有利于社会牧场的保护与发展的要求全面完善奶业支持政策体系，优化奶业用地、环保、信贷等政策，逐步提高社会牧场占比，压缩乳企自有（控股）牧场规模。
2.建立常态化产能调控机制。一是加强产需监测和供需关系研判、预警。加强奶类消费需求监测和近中期需求变动趋势研究；完善原料奶生产、供需关系监测分析和预警；规范散奶购销关系，全口径掌握原料奶流向。二是以供需关系监测为基础建立国内原料奶生产总量调控目标，确定调控目标动态调整机制，将落实调控目标融入奶业年度支持政策制定与牧场补贴分配。三要强化商品化生产的奶牛的法定登记制度，为产能监测、繁育体系建设、提升支持政策精准性奠定基础。四要细化牧场分类，区分社会牧场和乳企自有（控股）牧场，因地制宜制定适度规模家庭养殖的标准，为以适度规模家庭养殖和社会牧场发展为导向的支持政策提供基础。
需要强调的是，配额不是当前加强产能调控的合理选项。近年来，国内存在一些建立奶业生产配额制度以控制产能的呼声。但是，当前中国奶业产业不具备建立生产配额制度的条件，而且实施配额更可能有利于乳企巩固垄断地位。目前国际上牛奶生产实施配额制度的国家为了保障生产配额控制国内市场供给的政策效果，还需要同时实施贸易配额制度；为了确保养殖户获得配额制度的政策红利，还需要进一步构建议价、定价机制和复杂的收益分配机制，这些还都需要相应的组织制度保障和法律授权。[17-18]没有贸易配额以及价格形成机制和收益分配制度的配合，生产配额一方面会导致更多进口，另一方面在乳企自有（控股）牧场已占有大部分养殖份额的情况下，会成为乳企阻碍社会牧场进入、获取垄断租金的新手段。根据调查了解，部分牧场不愿去产能、甚至逆势扩张，正是受到了实施生产配额政策预期的影响，希望在配额分配中获得更有利的地位。
5、以规制与激励并举的手段推动绿色低碳发展
首先，要强化规制与标准建设，真正实现养殖环境治理的源头控制、过程约束与事后治理并重。重点以推动种养结合、粪污资源化利用为导向，建立更加严格的奶牛养殖土地配套标准。对新建、改扩建牧场，将拥有或签订长期合同、可以保证在土地承载力内实现粪肥还田的农地作为审批的前置条件。对现存的大规模牧场，设立过渡期，要求其通过租赁经营或协议还田等方式获取与养殖规模相匹配的粪肥消纳农地。制定中国奶牛养殖碳排放核算标准，逐步建立中国奶业碳排放监测、报告与核查体系，开展低碳养殖绿色标识认证，推动奶牛养殖碳减排。其次，创新激励绿色低碳发展的市场化工具与补偿机制。将奶牛养殖碳减排纳入国家自愿减排交易机制。开展低碳乳制品认证，完善养殖端对低碳产品溢价的分享机制。将粪肥就近还田、采取低碳饲喂技术纳入对养殖场的补贴内容，或作为领取其他补贴的条件。发展针对奶牛养殖的绿色金融，将贷款利率、授信额度与低碳绿色标识认证、粪污资源化利用率等养殖场绿色发展绩效指标挂钩。再次，构建有利于绿色低碳发展的产业发展模式与组织体系。发展第三方专业化社会化服务组织，通过统一收集、统一发酵、统一配送、精准还田的服务联结养殖场与种植户，打造区域性农牧循环共同体。鼓励第三方有机肥生产与生物能源企业发展，克服粪污资源化、能源化利用的规模瓶颈，与辐射区域内奶牛养殖构建低碳绿色奶业联合体。通过政府购买服务，科研机构、协会、社会化服务企业提供服务的方式，探索建立适合家庭牧场的生产经营体系，促进家庭牧场采用低碳育种、营养调控等低碳养殖技术。
